Συνέπεια της αβεβαιότητας αναφορικά με τις μακροοικονομικές εξελίξεις που χαρακτηρίζει την τρέχουσα περίοδο, λόγω των γεωπολιτικών εντάσεων και της ενεργειακής κρίσης, είναι και η αντίστοιχη αβεβαιότητα ως προς την εξέλιξη των δημοσιονομικών μεγεθών. Ως εκ τούτου, όπως επισημαίνει και το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο (ΕΔΣ) στην πρόσφατη εξαμηνιαία έκθεσή του, οι αναθεωρήσεις των προβλέψεων σε σχέση με το δημοσιονομικό αποτέλεσμα του 2022 ήταν αναμενόμενες ενώ δεν μπορεί να αποκλειστεί και νέα αναθεώρηση.
Σύμφωνα με το ΕΔΣ, όπως ήταν αναμενόμενο, οι συνέπειες της στρατιωτικής εισβολής της Ρωσίας στην Ουκρανία μετέβαλαν τις αρχικές προβλέψεις. Η πρόβλεψη για την μεγέθυνση του ΑΕΠ αναθεωρήθηκε προς τα κάτω (από +4,5% σε+3,1%) με αντίστοιχες συνέπειες ως προς το ύψος των φορολογικών εσόδων.
Ταυτόχρονα, η αλματώδης αύξηση του πληθωρισμού επέβαλε τη λήψη έκτακτων μέτρων, που δεν είχαν προβλεφθεί κατά την σύνταξη του προϋπολογισμού του 2022, προκειμένου να συγκρατηθούν οι αρνητικές επιπτώσεις της αλματώδους αύξησης του κόστους ενέργειας σε νοικοκυριά και επιχειρήσεις.
Σύμφωνα με το Πρόγραμμα Σταθερότητας (Απρίλιος 2022), το κόστος αυτών των παρεμβάσεων κατά το 2022 θα προσεγγίσει τα 4,3 δις ευρώ (2,2% του ΑΕΠ),το μεγαλύτερο τμήμα των οποίων αναμένεται να εκτελεστεί κατά το δεύτερο μισό του έτους, αφού, σύμφωνα με το τελευταίο διαθέσιμο μηνιαίο δελτίο εκτέλεσης του Προϋπολογισμού, η συνολική δαπάνη για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης έως και τον Απρίλιο του 2022 ανερχόταν σε 362 εκατ. eυρώ μόνο.
Ως εκ τούτου, η εκτίμηση για το ισοζύγιο της Γενικής Κυβέρνησης αναθεωρήθηκε δύο φορές επί το χείρον (από -3,6% του ΑΕΠ, σε -4,0% και εν τέλει σε -4,4%), ενώ η εκτίμηση για το πρωτογενές αποτέλεσμα της Γενικής Κυβέρνησης επίσης αναθεωρήθηκε προς τα κάτω από -1,1% του ΑΕΠ τον Οκτώβριο του 2021 σε -2,0% τον Απρίλιο του 2022.
Το σύνολο των παραπάνω αναθεωρήσεων έχουν αξιολογηθεί από το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο ως ρεαλιστικές και αναγκαίες, σύστοιχες με την εξέλιξη των μακροοικονομικών εξελίξεων και δικαιολογημένες δεδομένης της υψηλής αβεβαιότητας.
Δημοσιονομικοί κίνδυνοι και αβεβαιότητες
Όπως επισημαίνει το ΕΔΣ, η αβεβαιότητα ως προς τις μακροοικονομικές προβλέψεις προβάλλεται και στις αντίστοιχες προβλέψεις του δημοσιονομικού αποτελέσματός. Ωστόσο, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, δεν τεκμαίρεται κάποιος ισχυρός λόγος που θα μπορούσε να ανατρέψει ριζικά τον δημοσιονομικό σχεδιασμό.
Κατ’ αρχήν, η ισχυρή ανάκαμψη της οικονομίας κατά το 2021, σε συνδυασμό με τις έως τώρα θετικές προβλέψεις για την φετινή τουριστική σεζόν, κατατείνουν στο συμπέρασμα ότι και το 2022 η ανάπτυξη της οικονομίας θα είναι σημαντική (δηλαδή πάνω από 3%) παρά τις επιπτώσεις του πολέμου στην Ουκρανία και τον υψηλό πληθωρισμό που είναι κυρίως εισαγόμενος λόγω των διεθνών τιμών της ενέργειας και των τροφίμων.
Κατά δεύτερο λόγο, σύμφωνα με τα τελευταία διαθέσιμα στοιχεία, στην πλευρά των φορολογικών εσόδων η εικόνα εμφανίζεται βελτιωμένη σε σχέση με τις αρχικές εκτιμήσεις,70 με αποτέλεσμα να αποσυμπιέζεται μερικώς η δημοσιονομική πίεση που ασκούν οι πρόσθετες δαπάνες αντιμετώπισης της ενεργειακής κρίσης.
Τέλος, η ύπαρξη ενός σημαντικού αποθεματικού ασφαλείας (περί το 18% του ΑΕΠ) περιορίζουν τον κίνδυνο μακροχρόνιων δημοσιονομικών ανισορροπιών.
Συνεπώς, με βάση τα σημερινά δεδομένα και σε ό,τι αφορά τα δημοσιονομικά μεγέθη, μολονότι μια νέα προς τα κάτω αναθεώρηση των δημοσιονομικών προβλέψεων δεν μπορεί να αποκλειστεί, εάν αυτή συμβεί θα ασκήσει μεν πιέσεις αλλά δεν αναμένεται να πλήξει τη μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Βάσει των παραπάνω, οι κύριες δημοσιονομικές ανησυχίες για το 2022 εντοπίζονται στα εξής:
(α) Πιθανή επέκταση δημοσιονομικών μέτρων στήριξης προς νοικοκυριά και επιχειρήσεις για την αντιμετώπιση των αναγκών που προκύπτουν από τις αυξημένες τιμές της ενέργειας.
(β) Πιθανή κατάπτωση μέρους των εγγυήσεων του Ελληνικού Δημοσίου, οι οποίες βρίσκονται σε ιστορικά υψηλό μέγεθος, άνω των 30 δισ. ευρώ.
(γ) Επιπλέον δημοσιονομικός κίνδυνος απορρέει από εκκρεμείς δικαστικές αποφάσεις που αφορούν κυρίως, αναδρομικές καταβολές-επιστροφές λόγω μειώσεων επικουρικών συντάξεων και «δώρων» κύριων και επικουρικών συντάξεων.
(δ) Τέλος, δεν μπορούν να αποκλειστούν πρόσθετες δημοσιονομικές πιέσεις είτε λόγω του εκλογικού κύκλου, είτε λόγω γεωπολιτικών εντάσεων όχι μόνο στην περιοχή της Ανατολικής Ευρώπης αλλά και στο Αιγαίο.
Το ΕΔΣ σημειώνει ότι τα στοιχεία του μηνιαίου δελτίου εκτέλεσης του προϋπολογισμού αναφέρονται σε ταμειακά μεγέθη, άρα δεν είναι συγκρίσιμα με τα μεγέθη που αναφέρονται στον προϋπολογισμό τα οποία αποτυπώνονται βάσει της μεθοδολογίας του ESA.
Σε κάθε περίπτωση, τα στοιχεία του Απριλίου του 2022 αποτυπώνουν υπέρβαση των στόχων στο σύνολο σχεδόν των κατηγοριών εσόδων. Ειδικότερα, εμφανίζονται βελτιωμένα: το ισοζύγιο του κρατικού προϋπολογισμού (-3,3 δισ. έναντι στόχου -5,0 δισ.), το πρωτογενές αποτέλεσμα (-0,8 δισ. στόχου -2,5 δισ.), τα καθαρά έσοδα (+699 εκατ. πλέον του στόχου) και τα συνολικά έσοδα (+1,1 δισ. έναντι του στόχου).
Οι ανησυχίες της Κομισιόν
Παράλληλα, το ΕΔΣ αναφέρεται και στην πρόσφατη έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την δημοσιονομική βιωσιμότητα των κρατών μελών. Στην έκθεση, η Ελλάδα κατατάσσεται στις χώρες με υψηλό κίνδυνο διατάραξης της δημοσιονομικής βιωσιμότητας (fiscal sustainability risk) στο βραχυπρόθεσμο και μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, κίνδυνος ο οποίος μειώνεται σημαντικά στον μακροπρόθεσμο ορίζοντα.
Η κύρια πηγή βραχυπρόθεσμων δημοσιονομικών κινδύνων προκύπτει από τις εκτιμώμενες υψηλές ανάγκες χρηματοδότησης (Government financing needs) οι οποίες εκτιμάται ότι θα διαμορφωθούν στο 18% του ΑΕΠ για το 2022 και εν συνεχεία θα σταθεροποιηθούν κοντά στο 14% του ΑΕΠ. Στο μακροπρόθεσμο ορίζοντα οι προσομοιώσεις της Επιτροπής κατατείνουν στο συμπέρασμα ότι δεν θα απαιτηθεί πρόσθετη δημοσιονομική προσπάθεια για την σταθεροποίηση της πορείας μείωσης του χρέους, αν και η δυναμική του χρέους εξαρτάται από τις υποθέσεις για το ρυθμό οικονομικής ανάπτυξης και τη σχέση του με τα επιτόκια κρατικού δανεισμού.
Επισημαίνεται, πως οι συγκεκριμένες προσομοιώσεις υπόκειται σε μεγάλη αβεβαιότητα για λόγους που σχετίζονται τόσο με την μεθοδολογία εκτίμησης όσο και με την εγγενή δυσκολία προβλέψεων δεδομένης της διεθνούς κατάστασης. Αναδεικνύουν όμως δύο σημαντικές παραμέτρους.
Πρώτον, τον εξαιρετικά σημαντικό ρόλο που παίζει η μεγέθυνση του ΑΕΠ. Ως εκ τούτου, η δεδομένη αναγκαία βελτίωση των δημοσιονομικών μεγεθών δεν πρέπει να προέλθει από την υψηλότερη φορολογία ή την περικοπή παραγωγικών και κοινωνικών δαπανών, αλλά μέσα από μια πολιτική με έμφαση στην αναπτυξιακή πορεία της χώρας που θα διασφαλίσει σημαντικούς ρυθμούς μεγέθυνσης του ΑΕΠ (ο ρόλος του περίφημου «παρoνομαστή» στους λόγους των δημοσιονομικών μεγεθών).
Δεύτερον, την ανάγκη διαρκούς επαγρύπνησης προκειμένου η φυσιογνωμία της δημοσιονομικής πολιτικής να προσαρμόζεται αποτελεσματικά σε ένα ασταθές διεθνώς περιβάλλον.
Οι εξελίξεις στο “μέτωπο” του δημοσίου χρέους
Την ίδια ώρα, το δημόσιο χρέος σαν ποσοστό του ΑΕΠ κατέγραψε μείωση κατά 13 ποσοστιαίες μονάδες το 2021 σε σχέση με το ιστορικά υψηλότερο επίπεδο του 2020 (206,3%), προσεγγίζοντας το 193% του ΑΕΠ. Ειδικότερα, μετά τη μεγάλης έκτασης αύξηση του λόγου χρέους ως ποσοστό του ΑΕΠ κατά 26 ποσοστιαίες μονάδες το 2020, το 2021 καταγράφτηκε σημαντική αποκλιμάκωση, με τον λόγο να διαμορφώνεται στο 193,3% του ΑΕΠ.
Παρόμοια τάση καταγράφηκε και στις υπόλοιπες χώρες της ευρωζώνης με υψηλό λόγο χρέους προς ΑΕΠ, με την αποκλιμάκωση ωστόσο να είναι μικρότερης έκτασης. Για το Ελληνικό Δημόσιο χρέος, η πορεία αυτή αναμένεται να συνεχιστεί την περίοδο 2022-2025, απόρροια των προβλέψεων για ισχυρούς ρυθμούς μεγέθυνσης της ελληνικής οικονομίας και της ισχυρής επίδρασής του στο λόγο χρέος/ΑΕΠ.
Για το τρέχον έτος, και παρά τις εκτιμήσεις για αρνητικό δημοσιονομικό ισοζύγιο (έλλειμα 4,4% ως ποσοστό του ΑΕΠ), ο λόγος χρέους/ΑΕΠ εκτιμάται ότι θα αποκλιμακωθεί περαιτέρω κατά 13 ποσοστιαίες μονάδες, επανερχόμενος στα επίπεδα του 2019.
Σύμφωνα με το ΕΔΣ, στους παράγοντες που συντηρούν τις ευνοϊκές συνθήκες στην χρηματοδότηση του Δημόσιου Χρέους συγκαταλέγονται:
• η πρόσφατη αναβάθμιση των Ελληνικών κρατικών ομολόγων από διεθνείς οίκους αξιολόγησης
• η συνέχιση στήριξης των Ελληνικών κρατικών ομολόγων στη δευτερογενή αγορά από την ΕΚΤ ακόμα και μετά τη λήξη του επίσημου πανδημικού προγράμματος αγοράς κρατικών ομολόγων (PEPP)
• το γεγονός ότι το μεγαλύτερο μέρος του υπάρχοντος ελληνικού Δημόσιου χρέους έχει μακρά περίοδο ωρίμανσης/αποπληρωμής και συμφωνημένα χαμηλά επιτόκια και διακρατείται στο μεγαλύτερο μέρος του από επίσημους φορείς (ΕΜΣ, ΕΚΤ κ.α.)
• η δυνατότητα διατήρησης επαρκών ρευστών διαθεσίμων (cash buffers)
• η αποτελεσματική απορρόφηση πόρων από το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας της ΕΕ.
Οι αρνητικές εξελίξεις περιλαμβάνουν:
• την αναμενόμενη αύξηση των ονομαστικών επιτοκίων από την ΕΚΤ
• τη σταδιακή έκθεση του Δημόσιου Χρέους στον κίνδυνο αγοράς και επιτοκίων μεσο-μακρορόθεσμα με την υποκατάσταση μη διαπραγματεύσιμου χρέους (που διακρατείται από επίσημους φορείς) με διαπραγματεύσιμο
• τη συνεχιζόμενη πολεμική σύρραξη στην Ουκρανία και οι επιπτώσεις της στις τιμές ενέργειας και στον πληθωρισμό
• τις χρόνιες διαρθρωτικές ανισορροπίες της ελληνικής οικονομίας που περιορίζουν τις δυνατότητες μεγέθυνσης του δυνητικού ΑΕΠ οι οποίες με τη σειρά τους επιδρούν στο κόστος νέου δανεισμού και αναχρηματοδότησης του υφιστάμενου χρέους.
Το ζήτημα της βιωσιμότητας
Η πρόσφατη ανάλυση βιωσιμότητας του ελληνικού δημόσιου χρέους (Debt Sustainability Analysis) της 14ης Έκθεσης Ενισχυμένης Εποπτείας48 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την Ελλάδα (Μάιος 2022) βελτιώνει το ύψος και την πορεία του δημόσιου χρέους καθώς και των ακαθάριστων χρηματοδοτικών αναγκών (Gross Financing Needs) του Ελληνικού Δημοσίου ως ποσοστά του ΑΕΠ, καθ’ όλη την περίοδο έως και το έτος 2060.
Η βελτίωση αντανακλά στο καλύτερο από το αναμενόμενο (δημοσιονομικά και μακροοικονομικά) αποτέλεσμα του 2021, προσδοκίες για υψηλότερο πληθωρισμό, αλλά και ένα νέο πιο απαιτητικό σενάριο πρωτογενών δημοσιονομικών πλεονασμάτων (αύξηση από 2,2 σε 2,6% του ΑΕΠ κατά μέσο όρο την περίοδο 2023-2060).
Η έκθεση υπογραμμίζει, ωστόσο, ότι οι ανωτέρω εκτιμήσεις εξαρτώνται σημαντικά από τις υποκείμενες υποθέσεις και ιδιαίτερα από την υποκείμενη αβεβαιότητα για την ένταση, τη διάρκεια και τις επιπτώσεις της τρέχουσας πληθωριστικής κρίσης. Όπως σημειώνεται, η τρέχουσα αυτή διαταραχή, αν και αυξάνει τους ονομαστικούς ρυθμούς μεγέθυνσης του ΑΕΠ, δεν ενσωματώνεται πλήρως στην πορεία των επιτοκίων αναχρηματοδότησης του ελληνικού δημόσιου χρέους, λόγω της μεγάλης διάρκειας ωρίμανσής του.
Φιλόδοξο το επικαιροποιημένο σενάριο
Η έκθεση σημειώνει ακόμη ότι το επικαιροποιημένο σενάριο για την πορεία των πρωτογενών δημοσιονομικών ελλειμμάτων είναι ιδιαίτερα φιλόδοξο και στην περίπτωση που δεν πραγματοποιηθεί, μια μέση απόκλιση στο διαρθρωτικό ισοζύγιο της τάξεως των 0,4 ποσοστιαίων μονάδων ΑΕΠ θα καθυστερούσε σημαντικά την αποκλιμάκωση του λόγου δημόσιου χρέους προς ΑΕΠ, οδηγώντας σε αύξηση του επίπεδου σύγκλισης κατά περισσότερο από 80 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ (στο 120% από 40%, προσεγγιστικά).
Αντίστοιχα, οι ακαθάριστες χρηματοδοτικές ανάγκες θα κυμαίνονταν στο 15% μεσοπρόθεσμα και στο 20% μακροπρόθεσμα. Όσον αφορά τα σενάρια ανάκαμψης των ρυθμών μεγέθυνσης του δυνητικού ΑΕΠ, αυτά βασίζονται στην επιτυχή πορεία του Εθνικού Σχεδίου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, καθώς και στην εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στην ελληνική οικονομία.
Υπό το πρίσμα των ανωτέρω αβεβαιοτήτων, στην έκθεσή της για το ελληνικό Πρόγραμμα Σταθερότητας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή χαρακτηρίζει το σενάριο μακροχρόνιας βιωσιμότητας του ελληνικού δημόσιου χρέους ως υψηλού κινδύνου (high risk). Από δημοσιονομική σκοπιά, η αβεβαιότητα πραγματοποίησης του σεναρίου αφορά αφενός στην επίτευξη μιας διατηρήσιμης καθοδικής πορείας για τον λόγο δημόσιου χρέους προς ΑΕΠ.
Η διατήρηση της αναλογίας σε ένα σταθερό, μη αυξανόμενο διαχρονικά επίπεδο, εκτιμάται ως εφικτή χωρίς πρόσθετη δημοσιονομική προσπάθεια από το έτος 2023 και μετά, σύμφωνα με τον συμπληρωματικό δείκτη μακροχρόνιας δημοσιονομικής βιωσιμότητας S2 της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. (Ο δείκτης αυτός μετρά τη μόνιμη μεταβολή στο επίπεδο του διαρθρωτικού πρωτογενούς ισοζυγίου που απαιτείται για να σταθεροποιηθεί η αναλογία δημόσιου χρέους προς ΑΕΠ μακροχρόνια.)
Ο δείκτης εκτιμήθηκε αρνητικός για την Ελλάδα στο -3.2% του ΑΕΠ, τιμή που επιτρέπει στο αρχικό πρωτογενές διαρθρωτικό δημοσιονομικό ισοζύγιο να απολέσει έως και 3.2 ποσοστιαίες μονάδες κατά την μακροχρόνια περίοδο έως το έτος 2060, χωρίς να κινδυνεύσει η αναλογία του δημόσιου χρέους προς ΑΕΠ να εισέλθει σε ανοδική τροχιά. Επιπρόσθετα, η επίτευξη τόσο ευνοϊκής αρχικής δημοσιονομικής θέσης για το 2023 προϋποθέτει την πραγματοποίηση ενός ιδιαίτερα απαιτητικού σεναρίου προσαρμογής της διαρθρωτικής δημοσιονομικής θέσης της χώρας για το τρέχον και το επόμενο έτος.
Οι εαρινές προβλέψεις της ΕΕ
Σύμφωνα με αυτό και τις εαρινές προβλέψεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το κυκλικά προσαρμοσμένο πρωτογενές δημοσιονομικό ισοζύγιο θα πρέπει από -2,2% το προηγούμενο έτος να βελτιωθεί σε -0,7% το 2022 και έπειτα να περάσει σε πλεόνασμα στο 1,4% του ΑΕΠ το 2023.
Σημειώνεται ότι το σενάριο του ελληνικού Προγράμματος Σταθερότητας θέτει λιγότερο φιλόδοξους στόχους για το 2023 με οριακά θετικό κυκλικά προσαρμοσμένο πρωτογενές ισοζύγιο (0,1%). Ωστόσο, ακόμη και έτσι, υπάρχουν περιθώρια διασφάλισης της μακροπρόθεσμης δημοσιονομικής βιωσιμότητας (δείκτης S2), κυρίως λόγω της ευνοϊκής δομής του ασφαλιστικού – συνταξιοδοτικού συστήματος και της εξέλιξης του κόστους γήρανσης στην χώρα.
